我國農(nóng)村社會保障體系問題研究
 
摘 要:黨的十八大提出了我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)和改革的八個方面任務(wù)，其中指出“建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障體系，是社會穩(wěn)定和國家長治久安的重要保證”。十八大不僅為我們規(guī)劃出全面建設(shè)小康社會的宏偉藍(lán)圖，也給我國的社會保障體系建設(shè)提出了更高要求。在我國全面建設(shè)小康社會的重點(diǎn)和難點(diǎn)在農(nóng)村，而建立健全農(nóng)村社會保障體系更是建設(shè)我國社會保障體系的一個重要方面。對完善我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，從而實(shí)現(xiàn)全面小康社會的奮斗目標(biāo)，具有十分重要的意義。我國十多年的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的改革與實(shí)踐取得了初步成果，同時也存在著一些無法回避的問題。目前我國農(nóng)村傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老體制已陷入困境，其存在的基礎(chǔ)從根本上發(fā)生了動搖。從長遠(yuǎn)看，只有建立和完善農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，才能有效維護(hù)農(nóng)村社會安定穩(wěn)定，推動農(nóng)業(yè)發(fā)展，徹底解決農(nóng)民“老有所養(yǎng)”的問題。
 
關(guān)鍵詞:社會保障；保障體系；農(nóng)村社會保障
前 言
社會保障是指國家依據(jù)一定的法律和法規(guī)，在勞動者或全體社會成員因年老、疾病、傷殘、喪失勞動能力或喪失就業(yè) 機(jī)會以及遇到其他事故而面臨生活困難時，向其提供必不可少的基本生活保障和社會服務(wù)。覆蓋面的社會廣泛性是社會保障的重要特征。從原則和道義上講，任何一個社會成員都不應(yīng)被排斥或遺漏在這張安全網(wǎng)之外。而且社會保障的首要目的是為生活困難的人提供保障，原因在于生活困難者無力靠自我的積累獲得保障所需的資金，并且容易遭受不利沖擊的影響。我國生活困難者主要集中于占中國人口70%的農(nóng)民之中，廣大農(nóng)民理應(yīng)享受社會保障體系帶來的利益。因此，農(nóng)村社會保障體系是整個社會保障體系的重要組成部分。農(nóng)村社會保障是以法律為依據(jù)，以國家、集體、農(nóng)民投入為主體，對暫時或永久喪失勞動能力或因意外事故而在生活上發(fā)生困難的農(nóng)戶給予扶持和幫助的制度。
完整的農(nóng)村社會保障體系主要包括四方面的內(nèi)容：社會保險、社會福利、社會救濟(jì)和優(yōu)撫安置。
農(nóng)村社會保險是農(nóng)村社會保障的核心，是較高層次的社會保障，從目前農(nóng)村的實(shí)際情況看主要是養(yǎng)老保險。農(nóng)村社會福利是指為農(nóng)村特殊對象和社區(qū)居民提供除社會保險和社會救濟(jì)外的保障措施與公益性事業(yè)，其主要任務(wù)是為特定群體如老人、婦女、兒童等提供生活上的服務(wù)，并開展娛樂、康復(fù)等活動，逐步提高其生活水平。農(nóng)村社會救濟(jì)是國家和社會對因各種特殊原因造成收入減少或中斷，無法維持正常生活的那部分農(nóng)民給予資金或物質(zhì)幫助，從而保證他們最低生活需要的一種制度。主要體現(xiàn)在四個方面：一是對貧困農(nóng)民的救濟(jì)；二是對遭受災(zāi)害后的農(nóng)民進(jìn)行救濟(jì)；三是對長期患病農(nóng)民的救助；四是對孤兒、孤單老人的救助。農(nóng)村社會救濟(jì)作為最低層次的保障是最廣泛、最基本的保障，也是社會保障的最后防線。優(yōu)撫安置是農(nóng)村社會保障體系的重要組成部分，主要是針對軍人及其家屬設(shè)立的有特定對象和特定內(nèi)容的保障制度。農(nóng)村優(yōu)撫安置主要是政府或集體出資對現(xiàn)役軍人、退役軍人、傷殘軍人、革命烈士及各類軍屬的妥善安置及經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助。
當(dāng)前我國廣大農(nóng)村尚暴露于社會保障網(wǎng)之外，農(nóng)村社會保障難以稱之為體系。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和國家財力的增長，構(gòu)建農(nóng)村社會保障體系乃是大勢所趨。目前，我國部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)已經(jīng)開始社會保障體系構(gòu)建的試點(diǎn)工作。
農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度是我國第一個針對農(nóng)民的社會保險制度，它早在上世紀(jì)九十年代就已通過部分地方的試點(diǎn)逐步推廣建立起來了。在建立和發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)的過程中，我國原有的以計劃經(jīng)濟(jì)為依托的農(nóng)村社會保障制度逐漸成為制約經(jīng)濟(jì)制度轉(zhuǎn)型和自身發(fā)展的重要因素，重建我國農(nóng)村社會保障制度尤其是農(nóng)村養(yǎng)老保險制度已經(jīng)成為人們的共識。只有建立和完善包括農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度在內(nèi)的農(nóng)村社會保障制度，才能徹底解決農(nóng)民“老有所養(yǎng)”的問題，提高農(nóng)村養(yǎng)老保障水平。
一、我國農(nóng)村現(xiàn)行的養(yǎng)老模式
隨著城市化進(jìn)程的加快，農(nóng)村人口的養(yǎng)老隱性問題將顯性化。解決農(nóng)村人口養(yǎng)老問題將是社會不得不面對的重要任務(wù)。在目前廣大的農(nóng)村地區(qū)，家庭養(yǎng)老、土地養(yǎng)老、社會保險養(yǎng)老三種模式是基本的養(yǎng)老保障方式，而社區(qū)養(yǎng)老模式則是一種新的嘗試，以上四者共同構(gòu)成了農(nóng)村養(yǎng)老體系。
（一）家庭養(yǎng)老模式
家庭養(yǎng)老模式是儒家文化的“孝”的強(qiáng)調(diào)，是中華民族綿延了幾千年的優(yōu)良傳統(tǒng)，贍養(yǎng)老人的義務(wù)已經(jīng)變成了每一個中華兒女的內(nèi)在責(zé)任和自主意識，是其人格的一部分。這在廣大農(nóng)村也表現(xiàn)得毫不例外，而且由于我國廣大農(nóng)村的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低下，實(shí)施其他養(yǎng)老模式的條件不太具備，家庭在提供生活照顧和精神慰籍方面又具有無可替代性。因此，目前家庭養(yǎng)老仍是我國農(nóng)村養(yǎng)老的最主要模式。
（二）土地養(yǎng)老模式
土地是廣大農(nóng)民賴以生活的基礎(chǔ)。土地對農(nóng)民而言，既是生產(chǎn)資料，也是生活資料。尤其是在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制推行以后，農(nóng)村老人可以依靠土地收入解決一部分生活來源。在現(xiàn)有的生產(chǎn)力發(fā)展水平之下，用土地維持最基本的生存，可以說土地是他們最穩(wěn)定也是最后一道養(yǎng)老保障安全網(wǎng)。
（三）社會保險模式
民政部于1992年出臺的《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案（試行）》（以下簡稱《方案》），即為“農(nóng)村社會保險”開了先河。在方案中，提出了個人、集體、國家三方共同付費(fèi)，由社會統(tǒng)籌解決農(nóng)村養(yǎng)老問題的新思路。該方案于1994年在一些農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)和比較發(fā)達(dá)地區(qū)開始試點(diǎn)。其主要做法是，以縣為單位，根據(jù)農(nóng)民自愿原則，在政府組織引導(dǎo)下，從農(nóng)村和農(nóng)民的實(shí)際出發(fā)，建立養(yǎng)老保險基金。保險基金以農(nóng)民個人交納為主，集體補(bǔ)助為輔，國家予以政策扶持，實(shí)行儲備積累的模式，并根據(jù)積累的資金總額和預(yù)期的平均領(lǐng)取年限領(lǐng)取養(yǎng)老金。
（四）社區(qū)養(yǎng)老模式
社區(qū)（含鄉(xiāng)鎮(zhèn)）養(yǎng)老是指集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力比較雄厚的鄉(xiāng)村或鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，仿照城鎮(zhèn)企事業(yè)單位的做法，給農(nóng)村老年人發(fā)放養(yǎng)老金。社區(qū)養(yǎng)老的實(shí)施范圍比較窄，往往受制于該地區(qū)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。
二、農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度存在的問題及原因分析
農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的建立健全不僅關(guān)系到社會的穩(wěn)定和國家的長治久安，而且也是我國實(shí)現(xiàn)共同富裕目標(biāo)的保證。然而，不容否認(rèn)的是，以《方案》為基礎(chǔ)建立的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度本身存在諸多“先天不足”，在運(yùn)作過程中也存在大量的問題，面臨著一些不容回避的難題和困境。
（一）存在問題
《方案》確定的養(yǎng)老保險模式雖然在增加透明度、減輕政府財政壓力、促進(jìn)農(nóng)民儲蓄意識、改變農(nóng)民的家庭觀念和生育意愿等方面有一定的積極作用，但是，這種實(shí)質(zhì)上“完全積累、自我平衡”式的商業(yè)儲蓄保險也存在著明顯的缺陷。
1、法律層次低，缺乏約束力
各地農(nóng)村社會養(yǎng)老保險辦法基本上都是以民政部制定的《方案》為基礎(chǔ)，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況稍作修改后制定的。其法規(guī)法律層次低，缺乏約束力。特別是對保險基金的流失和挪用等行為，未規(guī)定有效的限制和懲罰措施。據(jù)統(tǒng)計，到2000年底，全國農(nóng)保基金積累總額198.58億元，其中收回本息有困難的基金12.7億元，占基金總額的0.68%。可見，目前農(nóng)村社保基金管理中的違規(guī)行為還相當(dāng)嚴(yán)重。正是這種不穩(wěn)定的制度和屢見不鮮的違規(guī)行為讓農(nóng)民感到后怕，積極性不高，開展農(nóng)村養(yǎng)老保險工作困難重重。
2、國家重視不夠，養(yǎng)老保險滯后
由于我國傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，造成了“城鄉(xiāng)分割”的保障格局。國家把大量的物力、財力投入到了城鎮(zhèn)社會保障建設(shè)，城鎮(zhèn)社會保險工作也取得了一定的進(jìn)展，而國家對農(nóng)村的社會養(yǎng)老保險工作不甚重視，投入很少。現(xiàn)行的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險規(guī)定保險費(fèi)的籌集以個人交納為主，集體輔助為輔，國家予以政策支持，農(nóng)民的個人賬戶完全由個人交納，國家并無責(zé)任。這表明社會保障仍基本是或主要是城鎮(zhèn)職工的。
3、自給來源不足，吸引力小
現(xiàn)行的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險是“個人交納為主，集體補(bǔ)助為輔，國家予以政策扶持”。集體補(bǔ)助不到位或數(shù)額太少，或只在部分地方或部分人身上得到體現(xiàn)；國家政策扶持，僅限于通過對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)支付集體補(bǔ)助予以稅前列支，除此之外再無其他扶持政策；地方財政，除經(jīng)辦機(jī)構(gòu)費(fèi)用（一些地方此項費(fèi)用財政也不負(fù)擔(dān)），也沒有其他扶持政策。在缺乏強(qiáng)制性的情況下，僅靠以上政策，其吸引力太小，難以發(fā)揮吸引作用。
4、基金增長速度慢，入不敷出
基金增長速度跟不上養(yǎng)老金發(fā)放的增長速度，出現(xiàn)負(fù)增長。農(nóng)保基金增值方式主要是存入銀行、購買國債。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度建立之初，國家債券利率和銀行存款利率都很高，因而給農(nóng)民承諾的保險給付率也高達(dá)12%，隨著宏觀經(jīng)濟(jì)形勢的變化,債券和銀行存款利率多次下調(diào),致使基金增值緩慢。加上缺乏穩(wěn)定的投資渠道，農(nóng)保基金入不敷出，出現(xiàn)負(fù)增長。
5、違規(guī)存放農(nóng)保基金，造成巨額損失
一些地方將農(nóng)保基金違規(guī)存入地方商業(yè)銀行、農(nóng)村信用合作社或者非銀行金融機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)有的因經(jīng)營不善虧損破產(chǎn)，致使存入的農(nóng)保基金無法取出造成損失，形成支付危機(jī)，參保的農(nóng)民上訪事件亦時有發(fā)生，并有越來越多的人要求退保，成為社會不穩(wěn)定因素。
6、農(nóng)村社會保障水平低，覆蓋面小
建國50多年來，我國農(nóng)村的社會保障主要體現(xiàn)在對孤老殘幼的社會救濟(jì)、貧困戶的扶持、災(zāi)難的救濟(jì)、復(fù)員軍人的安置、傷殘軍人及軍烈屬的優(yōu)待撫恤等方面。在農(nóng)民的社會保險尤其是農(nóng)民養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險方面幾乎是空白。尤其是農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以后，使得一些原有的社會保障項目(如合作醫(yī)療保障制度等)受到削弱，而新的制度又尚未建立。同時，城鄉(xiāng)差別也使得的城鎮(zhèn)與農(nóng)村的社會保障出現(xiàn)巨大差異，國家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位職工享受國家給予的退休金、公費(fèi)醫(yī)療、福利住房、糧食和副食補(bǔ)貼等各種保障，而農(nóng)民幾乎都享受不到。據(jù)統(tǒng)計，我國縣城以下集體單位的1000多萬職工和2000萬個城鎮(zhèn)個體經(jīng)營者基本上得不到應(yīng)有的社會保障權(quán)利，保障水平也很低。從社會保障費(fèi)的支出看，占全國人口80%左右的農(nóng)民的社會保障支出只占總數(shù)的11%，而占人口20%的城鎮(zhèn)居民的社會保障支出卻占總數(shù)的80%左右；從覆蓋面看，城鎮(zhèn)達(dá)91%，而農(nóng)村只有2%，可見，城鄉(xiāng)之間社會保障的覆蓋面的差距是非常嚴(yán)重的。
7、農(nóng)村社會保障發(fā)展不平衡
一般而言，在經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的東部地區(qū)，農(nóng)村社會保障水平較高，而集中了我國大多數(shù)貧困人口的西部地區(qū)農(nóng)村社會保障水平很低。2000年，我國農(nóng)村最低生活保障資金的發(fā)放數(shù)在東西部各省之間存在很大差別，最高的廣東、浙江、山東分別為7874.4萬元、5316.1萬元、3402.3萬元，西部最低的青海、寧夏、新疆三省分別為132.4萬元、80萬元和8萬元，廣東省的這一數(shù)字是新疆的近1000倍！另外，我國農(nóng)村地區(qū)各社會保障項目發(fā)展不平衡，大部分地區(qū)社會保障項目不健全，而且各項目之間缺乏有機(jī)聯(lián)系，未能形成配套，難以構(gòu)成整體優(yōu)勢。
8、農(nóng)村社會保障的社會互濟(jì)性低，管理規(guī)范性差
目前，我國農(nóng)村社會保障資金來源是以農(nóng)民個人繳納為主，集體次之，國家為補(bǔ)充。這使國家和集體所體現(xiàn)的社會責(zé)任過小，不僅造成了資金來源的不足，降低了保障標(biāo)準(zhǔn)，而且也影響了廣大農(nóng)民參加養(yǎng)老、醫(yī)療等保障的積極性。在部分貧困地區(qū)，養(yǎng)老金甚至只能由個人全部繳納，這樣社會養(yǎng)老保險實(shí)際上蛻變?yōu)閭�人自我儲蓄積累保障。
在管理方面，由于缺乏相應(yīng)的法律支持，使農(nóng)村社會保障無法可依，管理體制不順，政出多門，管理多頭，民政部門、基金會、保險公司等均涉及農(nóng)村社會保障。部分地區(qū)管理規(guī)章制度不健全，社會保障資金管理不規(guī)范，基金運(yùn)營不合理，保值增值程度低，甚至出現(xiàn)擠占、挪用甚至揮霍浪費(fèi)基金的現(xiàn)象。
（二）原因分析
作為新生事物的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險事業(yè)在發(fā)展過程中遇到困難、出現(xiàn)問題是在所難免的，仔細(xì)探究其原因，無非是以下幾方面：一是傳統(tǒng)觀念依舊，現(xiàn)代保險意識尚未形成。家庭養(yǎng)老一直是我國農(nóng)民首選的養(yǎng)老途徑，這屬于幾千年來自給自足經(jīng)濟(jì)的組成部分，也是東方傳統(tǒng)倫理道德觀念的表現(xiàn)。而農(nóng)村社會養(yǎng)老保險改革處于起步階段，廣大農(nóng)民實(shí)現(xiàn)自我保障的意識淡漠，現(xiàn)代保險意識尚未真正形成。二是集體經(jīng)濟(jì)薄弱，農(nóng)民收入增長緩慢。有些地方的集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，為社會養(yǎng)老保險提供補(bǔ)助存在著一定的困難。集體經(jīng)濟(jì)發(fā)育不良的地方，農(nóng)民收入增長的速度也勢必緩慢，即使有余錢，農(nóng)民也將其絕大部分用于生活資料和生產(chǎn)資料的購買，對于參與養(yǎng)老保險則心有余而力不足了。三是管理體制尚未理順，破壞基金的完整性。保險基金處于屬地分散的管理狀態(tài)，分割管理的小規(guī)模基金難以進(jìn)行多樣化投資，很難達(dá)到讓保險基金保值增值的目的；基金管理還受到地方行政干預(yù)，挪用、盜用現(xiàn)象屢見不鮮，破壞了基金的完整性。四是改革措施不配套，束縛養(yǎng)老保險制度發(fā)展。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險事業(yè)是農(nóng)村社會保障體系乃至整個社會保障體系的有機(jī)組成部分。至今，中國農(nóng)村仍有幾千萬生活在貧困線以下的人口，他們的最低生活保障問題都沒有解決，又如何解決得了養(yǎng)老問題呢？而養(yǎng)老本身又不只是一個吃穿問題，還牽涉到醫(yī)療、服務(wù)等問題。由此可見，其他制度改革的不配套也束縛了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度改革的手腳。
同時由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡性，目前農(nóng)村全部建立完善的社會保障體系尚有難度，十六大報告提出，“有條件的地方，探索建立農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療保險和最低生活保障制度”，這是我們必須面對的現(xiàn)實(shí)情況。針對當(dāng)前我國農(nóng)村社會保障存在的問題，以及農(nóng)村面臨的新形勢和新挑戰(zhàn)，建議采取以下對策。
三、農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的完善及出路
未來20年中國城市化水平將得到快速提高。在這個進(jìn)程中，農(nóng)村養(yǎng)老將呈現(xiàn)出新的格局：新型的家庭養(yǎng)老將居于主體地位，社會養(yǎng)老保險將得到新的強(qiáng)化，從而與其他養(yǎng)老保障制度一起共同為農(nóng)民養(yǎng)老建立一道比較可靠的屏障。我們要從現(xiàn)有體制本身去尋找問題根源，以采取相應(yīng)的對策。
（一）加快法制建設(shè)，真正體現(xiàn)公平與效率
    市場經(jīng)濟(jì)本身是法治經(jīng)濟(jì)。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度必須以法律的形式保證其實(shí)施，而不僅僅是社會政策的形式。我們應(yīng)借鑒西方發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗和做法，根據(jù)我國的實(shí)際情況，結(jié)合財政、金融和稅收體制改革，盡快制定并健全適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的有關(guān)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的法律法規(guī)，對資金來源、運(yùn)用方向、增值渠道甚至保障標(biāo)準(zhǔn)、收支程序等都有明確的法律規(guī)定，規(guī)范其操作行為，以法制的形式將農(nóng)民的這項合法權(quán)利確定起來，從根本上解決農(nóng)民的社會養(yǎng)老問題，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會的可持續(xù)發(fā)展。
首先，應(yīng)確立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的法律地位。以立法形式明確規(guī)定農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度是國家為保證農(nóng)村社會穩(wěn)定，根據(jù)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，本著社會公平的原則，對農(nóng)村老年群體實(shí)施的社會保障，是作為調(diào)節(jié)社會分配手段而建立的。其次，加快農(nóng)村社會養(yǎng)老保障立法步伐，使農(nóng)村社會養(yǎng)老保障各項措施都有法可依，便于操作并提高制度的穩(wěn)定性。我國社會保障立法工作方面，應(yīng)把農(nóng)村社會養(yǎng)老保險吸收到綜合性的社會保障法律法規(guī)中，依靠法律的強(qiáng)制性推動農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和老年基本保險制度的建設(shè)。再次，建立健全養(yǎng)老保險法律的監(jiān)督機(jī)制，以確保社會養(yǎng)老保險基金的收繳、支付、運(yùn)營的規(guī)范性，防范社會保險基金的風(fēng)險，并通過合理運(yùn)作使其不斷增值，以更好的滿足農(nóng)村社會養(yǎng)老制度建設(shè)的需要。
（二）強(qiáng)化政府責(zé)任，加大扶持力度
    社會化養(yǎng)老的主體是社會，是以社會運(yùn)作的方式實(shí)現(xiàn)的。而能夠代表社會、管理社會的主導(dǎo)者是政府。在實(shí)施農(nóng)村社會養(yǎng)老保險時強(qiáng)調(diào)個人應(yīng)承擔(dān)義務(wù)是對的，但不能以此為理由推卸政府應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。調(diào)查研究結(jié)果表明：缺少政府扶持是農(nóng)民缺乏投保熱情的根本原因。因此，針對目前集體補(bǔ)助過小、國家扶持微乎其微的狀況，應(yīng)當(dāng)考慮如何提高集體補(bǔ)助的比重、加大政府扶持力度。
鑒于目前我國政府財力有限，城鄉(xiāng)差別還比較大，可以按照“低水平、廣覆蓋”的原則，根據(jù)當(dāng)?shù)鼐S持村民基本生活所必需的費(fèi)用設(shè)計城鄉(xiāng)有別的社會養(yǎng)老保險標(biāo)準(zhǔn)，可以適當(dāng)把支付養(yǎng)老保險金的年齡推遲到65歲。2002年我國農(nóng)村65歲以上的老年人約為5400萬，按每人每年補(bǔ)貼300元計算，共需資金162億元，僅占財政收入的0.86%（2002年我國財政收入為18914億元），由政府財政負(fù)擔(dān)這一支出應(yīng)該沒有問題。2002年中央財政用于社會保障方面的支出達(dá)到1362億元，比上年增長38.6%，如果在此基礎(chǔ)上再增加10%用于農(nóng)民養(yǎng)老保險補(bǔ)貼（即136億元），中央政府應(yīng)該有能力履行這一職責(zé)。不足部分可由地方財政來負(fù)擔(dān)，只有這樣，才能使農(nóng)村社會養(yǎng)老保險真正具有社會保險所應(yīng)有的“社會性”和“福利型”，才能調(diào)動農(nóng)民投保的積極性。
（三）發(fā)揮家庭養(yǎng)老的優(yōu)勢，再造土地的保障能力
    中華民族素有尊老、敬老、養(yǎng)老的傳統(tǒng)，這為家庭養(yǎng)老制度的實(shí)行和鞏固奠定了思想和文化基礎(chǔ)。盡管由于人口老齡化的到來，計劃生育政策的實(shí)施，以及農(nóng)村剩余勞動力大量涌入城市，使農(nóng)村的家庭趨于小型化，家庭養(yǎng)老受到一定的威脅；從長遠(yuǎn)的觀點(diǎn)看，隨著農(nóng)村生產(chǎn)方式的進(jìn)步，養(yǎng)老方式必然將由家庭向社會過渡。但現(xiàn)階段，由于我國經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展中的許多原因，農(nóng)民養(yǎng)老不可能完全依靠社會，家庭養(yǎng)老仍然是老年保障的主要形式，必須充分發(fā)揮家庭養(yǎng)老的優(yōu)勢。政府可以從制度建設(shè)上鼓勵農(nóng)村家庭養(yǎng)老，例如給予稅收政策的優(yōu)惠和適當(dāng)?shù)氖杖胙a(bǔ)貼。
農(nóng)民的土地保障基本上屬于非正規(guī)保障，發(fā)展農(nóng)民的社會保障，必須把增強(qiáng)土地的保障能力與發(fā)展土地外保障結(jié)合起來，積極實(shí)現(xiàn)保障方式的轉(zhuǎn)變，由傳統(tǒng)的家庭保障轉(zhuǎn)變?yōu)榧彝ケＵ吓c社會保障并舉。發(fā)展農(nóng)村的社會保障，就應(yīng)有效盤活土地資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)土地增值，加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程，促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，實(shí)現(xiàn)土地保障功能的再造。
（四）理順管理體制，提高基金統(tǒng)籌管理層次
    農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金是農(nóng)民的血汗錢，養(yǎng)命錢，既要確保安全，又要確保合理增值。基金是資金的一種，基金的安全和增值既是資金的一般規(guī)律要求，又是確保社會保險良性循環(huán)的保證，同時也有利于刺激參保者的參保意識，進(jìn)一步推動農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作的順利開展。要達(dá)到這一目標(biāo)，必須提高統(tǒng)籌層次，集中管理運(yùn)營基金，改變現(xiàn)有縣級統(tǒng)籌，縣級管理的模式，以市或省為統(tǒng)籌管理單位，國家、省或市級建立基金運(yùn)營中心，國家制定基金運(yùn)營管理辦法，運(yùn)營管理農(nóng)村養(yǎng)老保險基金并對統(tǒng)籌單位負(fù)責(zé)。
當(dāng)然，應(yīng)該看到建立健全我國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度是一項系統(tǒng)工程，牽涉到諸多方面的問題，不是一朝一夕的事情，可能需要我們一代人甚至幾代人的艱苦努力。對此，我們應(yīng)該有一個清醒的認(rèn)識。
（五）大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，調(diào)整農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)農(nóng)村富余勞動力合理流動
從根本上說，較高水平的社會保障是以較高水平的經(jīng)濟(jì)發(fā)展為基礎(chǔ)的。農(nóng)村社會保障體系的建立和完善，必須要以農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展為支撐，因此，大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，加大財政扶持力度，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，提高農(nóng)民收入是建立健全農(nóng)村社會保障水平的關(guān)鍵所在。當(dāng)前主要應(yīng)加快農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，千方百計增加農(nóng)民收入。積極推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)質(zhì)化、區(qū)域化，建設(shè)優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)帶。加大對糧食主產(chǎn)區(qū)的扶持力度。同時，農(nóng)村社會保障體系建設(shè)作為一種政府行為，國家社會應(yīng)盡可能增加投入，深化農(nóng)村稅費(fèi)改革，完善配套政策，增加財政扶持力度，切實(shí)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，改變長期以來社會保障重城輕鄉(xiāng)、重工輕農(nóng)的做法，強(qiáng)化國家對農(nóng)民社會保障的責(zé)任。
調(diào)整農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，加快農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程，農(nóng)村富余勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，是工業(yè)化和現(xiàn)代化的必然趨勢。要逐步提高城鎮(zhèn)化水平，堅持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，走中國特色的城鎮(zhèn)化道路。發(fā)展小城鎮(zhèn)要以現(xiàn)有的縣城和有條件的建制鎮(zhèn)為基礎(chǔ)，科學(xué)規(guī)劃，合理布局，同發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)村服務(wù)業(yè)結(jié)合起來。消除不利于城鎮(zhèn)化發(fā)展的體制和政策障礙，引導(dǎo)農(nóng)村勞動力合理有序流動。目前，我國農(nóng)村生產(chǎn)力水平和生產(chǎn)社會化程度總體上還不高，社會保障偏重于城鎮(zhèn)，城鎮(zhèn)的社會保障體系已經(jīng)趨于成熟。同時，城鎮(zhèn)社會保障體系還應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善，因為城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快和農(nóng)村勞動力人口向城鎮(zhèn)流動勢必把農(nóng)村的社會保障問題轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，完善城鎮(zhèn)社會保障體系也是解決農(nóng)村社會保障問題的對策之一。
（六） 多渠道籌集社會保障基金，家庭保障相結(jié)合，建立多層次的農(nóng)村社會保障體系
構(gòu)建社會保障體系，必須以相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平為基礎(chǔ)。由于我國處于社會主義初級階段，經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，財政能力有限，而且農(nóng)民人口基數(shù)大，國家無力全部包攬農(nóng)民的社會保障資金。因此，個人和集體也必須承擔(dān)一部分責(zé)任和義務(wù)，即建立起由農(nóng)民個人、集體和國家共同負(fù)擔(dān)、共盡責(zé)任的多主體、多層次的農(nóng)村社會保障機(jī)制。
我國地域遼闊，不同的地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距很大，就是同一地區(qū)的村莊之間，同一村莊相鄰農(nóng)戶之間的收入方式、收入水平也存在很大差距。單一層次的社會保障體系很難照顧到各方面的要求，應(yīng)建立以我國法定基本社會保障為主體，鄉(xiāng)村集體保障和家庭儲蓄保障并存的多層次的社會保障體系。不同的地區(qū)農(nóng)村的社會保障標(biāo)準(zhǔn)的建立也應(yīng)該不同，社會保障模式也應(yīng)因地制宜：經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的地區(qū)保障程度較高重點(diǎn)發(fā)展社會保險項目和社會福利項目，以農(nóng)村合作性的保障為主；欠發(fā)達(dá)地區(qū)保障程度低些，就應(yīng)該重點(diǎn)發(fā)展社會救濟(jì)和社會福利，以地方政府的保障為主。
農(nóng)村社會保障大都是國民經(jīng)濟(jì)進(jìn)入工業(yè)化發(fā)展的成熟時期才開始普遍建立起來的，實(shí)際上西方發(fā)達(dá)國家建立農(nóng)民社會養(yǎng)老金制度，也都是在是在工人社會養(yǎng)老金保險制度實(shí)行后，才逐漸趨于成熟的。我國目前尚不具備建立完全的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的條件，因此，現(xiàn)在仍應(yīng)強(qiáng)調(diào)社會保障與家庭保障相結(jié)合。從發(fā)展趨勢看，隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，家庭保障的功能必然逐步弱化，其主導(dǎo)地位自然要為社會保障所取代。但是，由于我國農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展水平比較低，因而在短期內(nèi)完全以社會保障取代家庭保障是不現(xiàn)實(shí)的。實(shí)際上，家庭保障是我國農(nóng)村傳統(tǒng)的基本保障方式，是現(xiàn)階段農(nóng)民保障的基礎(chǔ)，它還具有其他社會保障方式不可替代的特殊功能。因此，在現(xiàn)階段必須堅持社會保障與家庭保障相結(jié)合，協(xié)調(diào)發(fā)展，不可顧此失彼。
（七）加強(qiáng)農(nóng)村社會保障法制建設(shè)
要建立我國農(nóng)村社會保障體系，加快社會保障法制建設(shè)非常必要。長期以來，我國農(nóng)村社會保障體系主要是依靠高度集中統(tǒng)一的行政管理系統(tǒng)依據(jù)相關(guān)政策實(shí)施，缺乏法律的規(guī)定性。目前，除僅有一部《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》對五保對象作了較為明確規(guī)定之外，再無法律條文對此以外的保障對象作出明確規(guī)定。法律制度的欠缺給農(nóng)村社會保障帶來了諸如保障對象不明確、保障資金來源不穩(wěn)定、保障標(biāo)準(zhǔn)不一致、保障管理方面的隨意性和盲目性等等一系列問題。因此，必須制定一系列適應(yīng)我國農(nóng)村實(shí)際情況的有關(guān)農(nóng)村社會保障的法律法規(guī)。
對農(nóng)村社會保障進(jìn)行立法，就是通過法律規(guī)范調(diào)整因農(nóng)村社會保障而引起的社會關(guān)系，即社會保障關(guān)系。依其內(nèi)容不同，可分為以農(nóng)民養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險及工傷保險為主的農(nóng)村社會保險關(guān)系，以救災(zāi)和扶貧為重點(diǎn)的社會救濟(jì)關(guān)系，以五保供養(yǎng)和殘疾人照顧為重點(diǎn)的社會福利關(guān)系以及以復(fù)員軍人安置、傷殘軍人、軍烈屬為重點(diǎn)的優(yōu)待撫恤關(guān)系。如果把上述內(nèi)容概括起來，并就其共同點(diǎn)加以歸納，農(nóng)村社會保障關(guān)系又可分為農(nóng)村社會保障體制管理關(guān)系，農(nóng)村社會保障資金籌集關(guān)系，農(nóng)村社會保障項目標(biāo)準(zhǔn)確立關(guān)系，農(nóng)村社會保障發(fā)放關(guān)系，農(nóng)村社會保障監(jiān)督關(guān)系等。
為調(diào)整農(nóng)村社會保障中的這些社會關(guān)系，在立法體制上，應(yīng)形成以全國人大常委會制定的《農(nóng)村社會保障法》為統(tǒng)率的，以國務(wù)院針對農(nóng)村的社會保障主要方面制定的條例為主體，以有立法權(quán)的地方人大及地方政府依法制定的地方性法規(guī)和規(guī)章為補(bǔ)充的完整法律體系。首先，全國人常委會應(yīng)盡快制定《農(nóng)村社會保障法》，就農(nóng)村社會保障應(yīng)遵循的原則、農(nóng)村社會保障的主要內(nèi)容及形式、管理體制、資金來源與發(fā)放、保障項目的標(biāo)準(zhǔn)、社會保障的監(jiān)督、法律責(zé)任等方面作出明確規(guī)定。其次，國務(wù)院根據(jù)《農(nóng)村社會保障法》的要求，制定《農(nóng)村養(yǎng)老保險條例》、《農(nóng)村合作醫(yī)療條例》、《農(nóng)村社會救濟(jì)工作條例》，《農(nóng)村優(yōu)待撫恤工作條例》等條例，同時完善《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》的內(nèi)容，使農(nóng)村社會保障主要內(nèi)容的法律規(guī)定具體化，以增加其可操作性。再次，由于中國農(nóng)村地域廣闊，地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會結(jié)構(gòu)等方面存在不平衡性，因此各地可根據(jù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村實(shí)際情況，在與全國性法律，法規(guī)不抵觸的前提下，制定相應(yīng)的地方性法規(guī)或規(guī)章，尤其是農(nóng)村社會保險方面的法規(guī)或規(guī)章，以利于當(dāng)?shù)剞r(nóng)村社會保障工作的更好地開展。
此外，應(yīng)當(dāng)特別指出，進(jìn)行農(nóng)村社會保障立法時，既要考慮到與建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的建立全國統(tǒng)一的社會保障制度的長遠(yuǎn)需要，更要考慮到城鄉(xiāng)差別的現(xiàn)實(shí)性和農(nóng)村社會保障內(nèi)容的特殊性等現(xiàn)實(shí)要求
（八）增強(qiáng)廣大農(nóng)民的社會保障意識
目前，農(nóng)民的社會保障意識淡薄，對社會保障體系缺乏了解，參與不積極。因此，突破思想障礙，統(tǒng)一思想認(rèn)識，更新觀念，增強(qiáng)廣大農(nóng)村干部與居民的社會保障意識是建立健全農(nóng)村社會保障體系的前提條件。要通過宣傳教育，使廣大農(nóng)村居民認(rèn)識到發(fā)展社會保障事業(yè)既是社會主義優(yōu)越性的體現(xiàn)，又是社會主義市場經(jīng)濟(jì)的客觀要求，認(rèn)識到由低層次的家庭自我保障進(jìn)而轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣�保障，是社會發(fā)展的歷史必然。認(rèn)識到隨著社會的發(fā)展，農(nóng)村社會保障資金在今后將主要不是依靠國家財政撥款，而是按權(quán)利與義務(wù)對等，效率與公平兼顧的原則，由社區(qū)積累和個人投保為主來籌集社會保障資金，要克服“等、靠、要”的依賴思想，增強(qiáng)自我保障意識。
 參考文獻(xiàn)
【1】  農(nóng)村社會保障體系 http://www.lwenwang.cn/news_list.asp?id=20899
【2】  農(nóng)村社會保障制度的存在的問題成因及對策
【3】  http://zhidao.baidu***/link?url=VS_SPfJPcOjvQzHJobkWtnlA6-XAMI-U88q-_V8h6I-49smcawSzQI2JF5TCDysdI0P09tmB3R1CewZydi2m4a